每经记者 吴林静    每经编辑 杨欢 孙志成    

近日，国家发改委正式印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》（以下简称《2021年重点任务》），关注者众多。

图片来源：发改委网站截图

“十四五”开局之年，继续深入实施新型城镇化战略，《2021年重点任务》提到了六大方面，

包括“促进农业转移人口有序有效融入城市，增强城市群和都市圈承载能力，转变超大特大城市发展方式，提升城市建设与治理现代化水平，推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快推进城乡融合发展”。

重点任务纷繁复杂，要从哪些地方发力，又有哪些新的调整？一起来看。

“头号任务”

促进农业转移人口融入城市

图片来源：摄图网

新型城镇化，强调以人为核心，其中最被关注的一群人即农业转移人口。关于他们如何快速市民化、融入城市，一直是城镇化建设的“头号任务”。

对比近年来发改委每年都在发布的“新型城镇化建设重点任务”，过去的提法是“加快市民化”，今年则强调“促进有序有效融入城市”，更加注重提高市民化的质量。

融入城市，首先就是完成身份的转变与认同。

早在2019年12月《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》就要求“全面取消城区常住人口300万以下城市的落户限制”。

目标一步步实现，2020年推动“基本取消重点人群落户限制”，2021年将“落实全面取消落户限制政策”。

关于具体的落户政策，《2021年重点任务》中最新提及两点，一是“对租购房者同等对待”，二是“具备条件的城市群和都市圈内社保缴纳年限和居住年限累计互认”。

这意味着，在中小城市，房产不再与落户捆绑，而且一些都市圈、城市群也将从户籍方面迈出同城化的一步。

长三角城市群在这个方面先行一步。

苏州去年底提出与南京在积分落户时，实现居住证年限和社保年限积累互认。南京今年2月更进一步，直接向整个江苏省敞开了落户大门，同时还在探索与长三角城市的“互认”机制，盯上了浙江、安徽、上海的人才。

空间布局 点名福州、成都、西安都市圈

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我国城镇化率还将进一步提高，这也意味着人口将继续集中，向超大特大城市集中、向城市群都市圈集中、向县城集中。

关于这三类人口流动“目的地”的建设任务，《2021年重点任务》都给出了指示。

超大特大城市的任务是优化发展、转变发展方式，“大城市病”已讨论多年。今年提出，其开发建设方式要从规模扩张向内涵提升转变，中心城区过度集中的产业、公共服务资源要向外疏解，从交通、社区、生态提升城市的治理能力，以及以多中心、组团式的发展实现产城融合和职住平衡。

城市治理水平也需要进一步提升。《2021年重点任务》提到了“稳慎把握省会城市管辖范围和市辖区规模调整”“严格限制建设500米以上超高层建筑，严禁建设‘丑陋建筑’”“根据常住人口规模优化街道社区设置和管辖范围”“支持老旧小区引入市场化物业服务或推行社区托管、社会组织代管等方式”等一系列城市治理的细节。

超大特大城市向外辐射、带动、延伸，则将培育出都市圈、城市群，“都市圈引领城市群、城市群带动区域”，以此逻辑，成为区域高质量发展的空间动力系统。2021年，都市圈、城市群的建设任务是增强承载能力。

在培育发展现代化都市圈时，《2021年重点任务》中特别点名了福州、成都、西安等都市圈编制实施发展规划，而在《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》举例的则是南京、西安、福州等都市圈。

今年2月，国家发改委网站发布了关于同意《南京都市圈发展规划》的复函。作为首个国家层面批准的都市圈规划，《南京都市圈发展规划》已于上周由苏皖两省政府联合印发。

迈向城市群发展时期，轨道交通的重要性也愈发突显。今年明确，充分利用“既有铁路”，建设轨道上的城市群和都市圈。

其实，在轨道交通体系中，高铁干线、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道分属于不同的层次。

一般而言，高铁主要服务于300公里以上距离；城际铁路是在城市群范围内客运出行的骨架，覆盖范围一般在100—300公里；

市域（郊）铁路主要服务都市圈中心城市城区与周边城镇组团及组团内部的通勤客流，覆盖范围一般在50—100公里；城市地铁主要服务于城市中心城区内部的短距离通勤出行，覆盖范围在50公里以内。

就目前来看，各城市群内部的轨道规模体量整体不足，各类交通方式也没有实现很好的衔接。

《2021年重点任务》专门提到，加快规划建设京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点城市群城际铁路，支持其他有条件城市群合理规划建设城际轨道交通。同时，促进各类交通方式无缝接驳、便捷换乘。

县级尺度 涉及人口统计、金融支持、产业调整

图片来源：摄图网

人口向县城集聚，这一现象越来越普遍，县域经济变得越来越重要。相比过去几年，《2021年重点任务》关于县级层面的城镇化建设任务着墨最多。

防疫要补齐县城的短板。《2021年重点任务》专门提到，完善公立医院传染病救治设施，改善疾控基础条件，加强业务用房建设和必要设备配置，补齐县城公共卫生防控救治短板。

人口统计要增加县级尺度。城叔也做过不少城市人口的统计研究，但常住人口这项数据，在非普查年份存在着统计偏差和数据缺失的问题。

再过一段时间，我国将公布第七次全国人口普查结果，其中将“发布县及县以上城镇常住人口数据”，同时，《2021年重点任务》提到在此基础上，继续研究建立各城市城区常住人口数据统计发布机制，结合大数据技术推进常态化统计发布。

基本公共服务也要求向县级下沉。新型城镇化，过去强调的是大城市接纳，推动教育、医疗、养老、社保等基本公共服务的均等化。

今年专门提出县城要补齐“公共服务设施、环境基础设施、市政公用设施、产业配套设施”的短板弱项，甚至还提及“公共设施向乡村延伸”，这里的“乡村”，既包含了城市郊区乡村、规模较大的中心镇，也再一次提到了县城。

金融支持、产业调整，都强调了县级的尺度。

《2021年重点任务》中提到，“发挥120个县城建设示范地区带动作用，支持在有条件县城建设一批产业转型升级示范园区”“在债务风险可控前提下，加大中央预算内投资和地方政府专项债券等财政性资金统筹支持力度，有序发行县城新型城镇化建设专项企业债券”。

这项企业债的创新品种，主要用于县城城镇化建设的资金纾困，也是国家发改委所有专项债券中唯一在实施之前公开征求意见的。

“发行主体下沉到县级平台公司”“通过信用方式发行”“区县级城镇化建设项目”，这些关键词都在暗示这项企业债的发行难度。

城叔注意到，截至目前国家发改委官网已经披露了3次“县城新型城镇化建设专项企业债券”：浙江龙港市，其国有资本运营公司发债募资20亿元，投入龙港市智慧印艺小镇（一期）项目和补充运营资金；山东郓城县，其水浒城市建设置业有限公司募资8亿，用于郓城县新动能产业园基础设施建设项目和补充运营资金；成都蒲江县，兴蒲投资有限公司募资5亿元，用于蒲江县城区停车场建设项目和补充运营资金。

技能培训也要符合乡镇县的新需求，“农民工返乡创业就业和承接产业转移”首次写进了《2021年重点任务》。

北京大学国家发展研究院院长姚洋在一场演讲中提到，根据统计年鉴的数据，劳动力流动自2014年起趋于平稳，返乡创业的浪潮逐渐兴起。

以劳务输出大省四川为例，去年1-10月，四川省农民工返乡创业新增8.82万人，全省农民工劳务收入和返乡创业产值突破1万亿元，相当于全省GDP总量的1/5强。

这些人外出务工开阔了眼界、积累了经验、学会了技能，还攒下了资金，当乡镇基础设施日渐完善，这些外出务工人员开始返乡创业。而为这些人“开展针对性创业技能培训”成了今年的任务之一。

据国家统计局发布的数据，2020年末，我国常住人口城镇化率超过60%，但城镇化趋势有所放缓。根据“十四五”规划，到2025年，我国常住人口城镇化率要达到65%。未来五年，推进“以县城为重要载体”的就近就地城镇化将会是城镇化的重要方向。

记者|吴林静 编辑|杨欢 孙志成 肖勇 

校对|卢祥勇

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